拆迁新规背后：一场巨大而复杂的利益调整

拆迁新规背后：一场巨大而复杂的利益调整 更新时间：2010-2-7 0:32:02 　　今天我们来关注房屋拆迁。这是一个经常引起社会热议的话题，可是每次都显得很沉重。不过，今天却是个例外。1月29号，国务院法制办公室经过两年多密集调研和反复修改，发布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，面向全社会广泛征求意见和建议。

对于这份征求意见稿，社会各界寄予了高度关注。在节目开始之前，我也登陆了国务院法制办网站，现在它的点击阅读量已经超过六万多人，通过网络发表意见和建议的普通民众也有近万人。

而就在征求意见稿发布之前不久，2009年12月7号，北京大学五位学者曾联名上书全国人大常委会，建议立法机关审查《城市房屋拆迁管理条例》。

在迅速发展的城市化进程中，拆迁是一个影响到千家万户、也特别容易引起矛盾冲突的问题。原有的《拆迁条例》为什么不能根本上防止拆迁乱象？新的《条例》征求意见稿中又有哪些亮点值得期待？今天，我们就先认识来一下一位参与上书的北大学者，听听他讲述这背后的故事。

北京大学教授博士生导师王锡锌：“从出台征求意见稿进程来看，很明显的你感觉到一种自上而下对它高度的关注，不仅仅在力度上要关注，而且在速度上也有关注。记者：和你预期的比呢比我预期要快。”

王锡锌，北京大学法学院教授，博士生导师，北京大学宪法行政法研究中心副主任，自1999年以来，王锡锌作为中国行政立法研究组成员，参与了《行政许可法》、《监督法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》的起草和研究工作。2009年12月7日，王锡锌和北京大学法学院沈岿、姜明安、钱明星、陈端洪五位教授一起，以特快专递的方式上书全国人大常委会，建议对2001年6月6日颁布、2001年11月1日开始施行的《城市房屋拆迁管理条例》进行审查。

北京大学教授博士生导师王锡锌：“对于这个征收制度包括与征收相关的拆迁制度的研究，应该说我们这几位同事长期以来都比较关注，但是真正的促成我们提出这样一个意见其实是非常快的，也就在时间点的选择上，其实是有一些个案的事件。”

在王锡锌的办公室，记者见到了这些来自全国各地的信件，信件内容完全一致，都是反映拆迁和强迁的，对每一封信，王锡锌都会尽力回复。王锡锌告诉记者，他本人还是一名电视评论员，过去一年中，有三分之一的话题和拆迁相关，各地拆迁中接连发生的一些恶性事件给他留下了极深的印象。

北京大学教授博士生导师王锡锌：“当每一个人因为某一种极端的悲剧性的个案在心灵受到冲击之后，我们的大脑可能更需要去反思在这些个案背后，我们到底有哪些制度性的问题。我觉得这个制度性的问题就是现有的这样一个拆迁管理条例所设计的体制问题。”

王锡锌说，在11月底确定需要对拆迁制度的合法性、公正性提出质疑后，五位教授用一个星期的时间就拿出了建议书。在这份建议书中，学者们认为，《城市房屋拆迁管理条例》与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触，这导致了城市发展与私有财产权保护两者间关系的扭曲。建议书递交后，12月15号，王锡锌接到了电话邀请，12月16日，国务院法制办邀请包括北大学者在内的专家，就拆迁条例修改进行研讨。中国政法大学教授、中国法学会行政法学研究会会长应松年也应邀参加了研讨会。

中国政法大学教授中国法学会行政法学研究会会长应松年：一个是正好在那个时间，觉得怎么那么快另外我多少知道一点他们在研究这个问题

北京大学教授博士生导师王锡锌：“我更愿意把它理解为一种回应，因为它表明了这种，相应的部门对于这个问题一种重视，而且从这个研讨会的情况来看，我觉得气氛是非常热烈的，整个进程是非常开放的。”

中国政法大学教授中国法学会行政法学研究会会长应松年：“他们一边听意见一边讨论有许多意见他们觉得很好有些觉得有什么问题大家互相讨论氛围非常好。”

接下来相关部门的一系列动作更是紧锣密鼓。12月26日，在全国人大常委会办公厅举行的新闻发布会上，全国人大法工委相关负责人表示，《城市房屋拆迁管理条例》应当修改。12月30号，五位学者又受邀参加了法工委的座谈会，1月20号，学者们再次参加法制办的座谈会，1月29号，国务院法制办公室发布《国有土地上房屋征收与补偿条例》。王锡锌说，实际上，就他们而言，主要工作在12月7日就已经完成了。

北京大学教授博士生导师王锡锌：“这个响应的过程是很快的。那么在那个之后除了政府的这样一种高度重视之外，我们看到在过去的将近两个月的时间里面，媒体和公众对这样一个重要的话题始终保持了一种持续的高强度的关注，我们可以把它理解为是一种有序的公共参与。”

在我们采访的过程中，王锡锌教授一直强调，对于拆迁条例的修改，他们五位学者的建议书只是起了一定推动作用。事实上，从2007年开始，国务院法制办就会同相关部门一直在多方征求意见。

王锡锌教授还有另一句话给我印象深刻，就是有序的公共参与。公共参与好理解，因为无论媒体、学者还是普通百姓，一直都对拆迁以及相关的制度建设予以积极关注，这一切共同促成了今天的变化。

至于他提到的有序，我理解这其中包含了理性、善意、建设等等多重含义。那有序的参与应该如何进行？就在前不久，广州市的五百多户市民成功叫停了一个拆迁计划，维护了自己的合法权益，一起来看看他们怎么实现与政府的良性互动的。

广州市越秀区居民胡碧霞：“三天三夜睡不好，老是很担心，有些人是这样说，有些人那样说，搞的我们心里面更加不舒服了，很多群众都是很担心。”

今年67岁的胡碧霞是地地道道的广州人，在越秀区东川路已经居住了大半辈子。说起去年经历过的那次拆迁事件，胡碧霞依然十分激动，对她来说，过去这三个多月仿佛像几十年那么漫长。

“您最早知道消息是什么时候？是一个，2009年10月13号。记者：您记得这么清楚？因为他贴了一个公告，他那个省人民医院以用公益为名，就向市规划局部来讲，规划我们那个地块，变更，变更我们的地块。”

胡碧霞说，2009年10月13日，在事先没有任何消息的情况下，突然有邻居告诉自己，当地规划部门已经贴出了公示，要对胡碧霞所在的东川三街地块进行拆迁。这就是当时的那份公示，画面中左下角这块黄色区域就是东川三街。然而让胡碧霞和邻居们感到奇怪的是，公示前居民们不仅没听到一点消息，并且公示只贴出了一张，还是贴在多数居民平时很少经过的这条小胡同里。

广州市越秀区居民胡碧霞：“奇怪，我感觉他都是不能见光，为什么不公开给群众知道呢？听听群众的意见有什么反应呢？”

广州市越秀区居民章如华：“因为你既然出这个公告，就应该跟大家就是说有一个前期的有一个打招呼起码，他一点都没有，很秘密就是。我就感觉很突然，而且一个月要征求大家意见，你把全盘的方案告诉大家你拆迁的方案是什么？补偿的方案是什么？是还建还是补偿呢？”

居民们说，从这份公示上只能看出建设单位是广东省人民医院，也就是和东川三街相邻的这家医院，用地性质为医疗卫生用地兼容教育科研设计用地。

“有点害怕，害怕怎么了，以为他是政府行为，以为是政府行为，不能反对。因为公益事业来讲我们广东来讲有个规定，建医院建道路、铁路、桥梁这个是政府行为来讲是没办法阻挡的谁都要服从的。”

在经过最初的恐慌和混乱后，居民们决定，搞清楚事情的来龙去脉。由于公示涉及到500多户，胡碧霞和一些热心的居民就挨家挨户征求意见，最终下决心用法律手段维护自己的权益。

吴干军：“因为他要，一改变那个土地性质以后，土地是最值钱的其实是房，一改变，改变以后，那个他的整个，因为都有产权的嘛，不是农用地，关键是不是农用地，他这种，而且违反了《物权法》，违反《物权法》，因为居民那个产权好像农民的土地一样，农民没有土地了不是？”

10月20日，居民们到当地规划部门递交了意见书，对广东省人民医院扩建的合理性提出质疑。居民们说，这些临街商铺原来都是广东省人民医院的医疗和办公场所，后来省医把这里全部改建成商铺，常年对外出租，居民们认为，省医扩建实际是在以公益之名侵占居住用地，对此规划部门并没有给予明确答复。

“他就是，我感觉他是这样，是有口难言，有口难言，批都是你们批出来的，现在你们反抗，把我们的，一些是同事来讲，他就感觉到，不敢直接说，只有想办法怎么去，面对我们的意见没有及时答复，过后才答复就是这个意思。”

居民们说，每次到规划部门反映情况，他们采用的都是理性、平和的方式，而这种方式也得到了规划部门的认可和尊重。随即居民们要求对相关信息进行公开，当地规划部门也给予了回复。但就在这过程中，胡碧霞发觉，有人悄悄提醒她要注意安全。

“我个人有这个绝望，我只个人，不是他们，我不能代表他们。我感觉他来讲，他真的要报复我，因为我们有参加出去示威，有去当地政府那边去反映这个问题，他们都说了，我们枪打出头鸟，所以我们肯定也死定了，所以我有这个担心，我到现在我感觉到是，政策是光明利落的，我所做的事情也是维护国家的法律，所以我感觉是我没做违法的事情，我觉得一点都不怕。”

12月份，在从新闻中得知北大学者们上书审查拆迁条例后，居民们维权的信心更足了。

“感谢中央首长的明智处理这件事情，很明智，明智去处理这个事情，所以我们很感谢，很感动，也是说句不好听的话，我心里边来讲，说不出来的感谢，都是这个意思。记者：就是觉得自己的维权更有希望了吗对。”

而在多次接触沟通后，当地规划部门的态度也逐步明确起来。在又一次反映情况后，规划部门给出了这样的答复。

广州市规划局工作人员：“居民的意见将做为是否审批的重要依据，公示的意见就是收集业主意见。”

在这一过程中，当地媒体也给予了充分关注，多次进行跟踪报道。2009年12月22日，广州市城市规划局对居民们的意见正式给予答复，周边居民作为省医扩建项目的直接利益相关人，他们的意见是本项目可否继续向前推进的关键要素，在相关反对意见示协调好之前，不会启动该项目下一阶段的工作。同时表示将提请卫生主管部门，重新检讨目前的项目意向，充分听取居民意见。那么规划部门给出答复的依据是什么呢，广东省人民医院和广州市规划局都没有接受记者的采访，但广州市规划局的一位相关负责人此前曾对居民给出了这样的解释。

广州市规划局新闻发言人：“我们做现状调研有很多种方式，可能调研一些现状的资料、图纸，文件，到现场查看，拍摄照片或者摸查，但他们当时也许没有采访与市民沟通、谈话这种方式。”

对于胡碧霞和她的邻居们所经历的拆迁事件，中国政法大学教授、中国法学会行政法学研究会会长应松年认为，居民们积极、稳健、理性维权的行为，是能反拆成功的重要原因。而通过拆迁方案公示，决策部门给予了居民通过正常渠道表达意见的机会，并且充分尊重了这种权利。

中国政法大学教授中国法学会行政法学研究会会长应松年：“如果你听取了意见，做起事情来反而更快了，你觉得一听意见时间拖长了，速度跟不上了，其实更不是这样，你不听取意见，有些民众意见很大，顶着你不干，就麻烦了，万一产生悲剧的事件，拆不成了。”

事实上，在采访结束时，广州市东川三街的居民们告诉记者，如果反对拆迁的意见得不到尊重，那么他们当中的很多人都将成为钉子户。

“群众来讲都是意思，要是他继续要这样侵权的话，我们誓死保卫自己家园，绝对不给他，不让他这样无条件去拆迁，都是群众的心态是这样。记者：您刚才说哪个词誓死。”

“就是事实的，我们没有假的，是实事求是。记者：准备当钉子户对了，这是群众的回应。都是这样。”

我们看到，围绕广州东川三街的拆迁，这些居民始终用理性、平和的方式表达自己的意见。他们的利益诉求也很快得到了政府部门的回应。

从这起事件当中，我们也可以发现，只有通过合法程序，平衡各方利益，才能化解拆迁所引发的矛盾冲突。那么，在新《条例》征求意见稿中，能体现出法律的这种作用吗？

我们看到广州一个成功的例子，当地居民们通过与规划部门良性互动，有效地表达了自己的诉求，维护了自己的合法权利。

实际上，每一次制度的调整，每一部法律法规的完善，都需要反复磨合。一直参与拆迁条例论证、修改的专家学者们也认为，和具体一部法规法条的修改相比，这种政府与民意的互动，甚至是共振，更能体现法制建设的进步，意义更为重大。

中国政法大学教授中国法学会行政法学研究会会长应松年：“已经把公共利益和商业利益分开了，这是一个巨大的进步。”

对于眼下的这份征求意见稿，记者采访的专家学者们认为，意见稿中充分吸纳了多方面的意见，特别是对“公共利益的需要”做了界定；对非因公共利益需要拆迁的，要按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议；房屋征收要采取论证会、听证会或者其他方式征求被征收人、公众和专家意见；补偿金不得低于市场价；强制拆迁应先给予补偿；房屋征收部门及其委托的单位不得采取中断供水、供热、供气、供电等方式实施搬迁；危旧房改造需九成以上被征收人同意。

中国人民大学法学院副院长教授王轶：“我个人觉得应该说会在相当大程度上去克服以往所存在的那种混乱的局面。”

王轶，中国人民大学法学院副院长，物权法课题组成员，也曾参与了12月16号国务院法制办组织的研讨会。王轶同时告诉记者，2007年物权法审议通过后，国务院法制办就曾委托他们，对拆迁条例相关课题进行过研究，但进程并不如预期顺利。应松年教授也向记者证实了这一点。

中国政法大学教授中国法学会行政法学研究会会长应松年：“拆迁中发生的问题，很大一部分是土地财政。”

王轶告诉记者，拆迁条例的修改涉及到巨大的利益格局调整。涉及到政府与民众、政府与开发商、开发商与民众多重关系。在目前地方政府财权与事权不对称的情况下，自然会遭遇阻力。

中国人民大学法学院副院长教授王轶：“我们说特别对于中国这样一个大国来讲的话，任何一部法律和行政法规它修改或者是制订都必须要做一个系统的思考。在城市房屋拆迁管理条例变成了国有土地上房屋征收与补偿条例，并且做了很多实质性的修改和调整的背景下，我们必须统筹的去考虑地方政府事权和财权不匹配这样的一个非常现实的一个问题。”

北京大学的王锡锌告诉记者，面对这种巨大的利益格局调整，拆迁条例的修改也只能是稳步推进。在本质上这是一场接力赛，五位学者的上书也只是接力赛中的一部分。

北京大学教授博士生导师王锡锌：“到今天为止我觉得最重要的推动力其实还是一个上下的互动构成一个合力。那么国务院的领导其实对拆迁条例的修改是高度重视的，当然在民间公众、学者对这个问题也是高度关注，正是基于这种上下合力的推动，我们才看到新的征收与补偿条例，它不仅有速度而且有力度，而且我觉得它有，它体现了对个体的喜怒哀乐他们的生活感受的一种关注。”

王锡锌说，对于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的意见征求方式，也从一个侧面反映了这种合力。在专家研讨会和征求有关部门意见后，面向普通公众敞开大门，公民可以通过信件提供建议，也可以在网络上匿名表达观点，如今意见征求正在进行中，这场接力赛还没有到终点。

中国政法大学教授中国法学会行政法学研究会会长应松年：“政府应该更多听取意见，我们正在把这种事情制度化，听听不同的意见，老的时候还没有这种制度，听取各种意见，正在成为一种制度，重大步骤。”

北京大学教授博士生导师王锡锌：“这是第一次正式的对公民的这种提出的立法进行审查的建议作出响应这是第一次，这个第一次我觉得它有开创性的意义，是第一次但我相信它绝不会是最后一次。在这个意义上来说它本身就是，我觉得它是历史性的。”

确实就像学者们所说的，我们不要只看法律上的调整只是动了一些文字内容，在这背后是一场巨大而复杂的利益调整。

难怪这在本质上这是一场接力赛，因为法律的每一点进步，既寄予了人们美好的愿望，也必须综合平衡当时的客观环境，不能一蹴而就。就拿拆迁来说，最近二十年来相关法律法规就曾多次进行过修改。一起来回顾一下，我们所走过的立法之路。

1991年6月《拆迁管理条例》公布

为了与《城市规划法》相配套，国务院发布了《城市房屋拆迁管理条例》。当时城市建设的主体多是国有单位，以政府为主导的拆迁行为，较少涉及公共利益和非公共利益的区别。

1994年7月《房地产管理法》出台

《城市房地产管理法》于1994年7月出台，并于次年5月实施，开发商逐渐走上前台；同年推行的分税制改革，被视为地方政府逐渐倚重土地财政的因素之一。

2001年6月《拆迁条例》修改颁布

修改后的《拆迁条例》颁布并沿用至今，但仍未区分公益和商业拆迁，其运作模式依然沿袭了建设单位向政府申请拆迁许可、获批后实施拆迁、发生纠纷由政府裁决、被拆迁人拒绝拆迁的实行强制拆迁等做法。

2004年3月《宪法》增“征用补偿”条款

现行《宪法》第四次修正案增加了“公民的合法私有财产不受侵犯”、“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”等内容。

2007年3月《物权法》规定“拆迁补偿”

《物权法》规定：为了公共利益的需要，依法可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，应给予拆迁补偿、维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件。

2007年8月人大授权国务院制定法规

全国人大常委会修改城市房地产管理法，“为了公共利益的需要，国家可征收国有土地上单位和个人房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人合法权益；征收个人住宅的，还应保障被征收人居住条件。具体办法由国务院规定。”

2009年12月学者建言审查《拆迁条例》

北大5学者向全国人大常委会建言，认为《拆迁条例》与《宪法》、《物权法》等抵触或冲突，建议对《条例》进行审查，撤销这一条例或由全国人大专门委员会向国务院提出书面审查意见，建议国务院对《条例》进行修改。

2010年1月29日，国务院法制办发布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，面向全社会广泛征求意见和建议。目前，征集正在进行中。

半小时观察：

无论新条例所说的房屋征收与补偿，还是原有《城市房屋拆迁管理条例》中所说的拆迁，在很大程度上是一个利益博弈的过程。既然有博弈，这其中就不仅仅存在着一方面利益，而必须考虑到多方面的因素。因此，新条例能否实现大家所期待的进步，最关键的核心点不是单纯保护了哪一方的利益，而是力求达到利益平衡，实现社会公平，也就是保护公共利益。其实，像这样的利益博弈和反复调整始终会贯穿于我们社会现代化的全过程，不只是房产拆迁，还有教育医疗、水电交通等等方面，都需要把公共利益放到第一位。现在距离新条例正式实施已经为期不远，但这一部法规上的进步并不是终点，还有更多的接力赛需要我们一棒一棒的传下去。

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