1959年8月24日，毛泽东从外地赶回北京，途中他在杭州给刘少奇写了一封信：

“我想到，今年国庆10年纪念，是否可以赦免一批（不是‘大赦’，而是古时所谓‘曲赦’，即局部的赦免）确实改恶从善的战犯及一般正在服刑的刑事罪犯。如办此事，离国庆只有30多天时间，是否来得及审查清楚？或者不赶国庆，在秋天办理即可，但仍用国庆10年的名义。此事是否可行，亦请召集有关同志商议一下。”

毛泽东为何要在国庆10周年时特赦一批战犯和一般刑事罪犯呢？这源于公安部的一封信。1957年1月29日，公安部向中央提交了一份关于对国民党少将刘焕东等12名病患战犯处理意见的报告。2月2日，毛泽东作出批示：“不但这些人应当处理，其他战犯凡犯罪较轻、表现较好的，都应考虑判决释放。”他请公安部“将战犯全体审查一下，定出一个处理方案送中央审阅”。

这实际上不是新中国成立后第一次特赦战犯。早在1956年，最高人民检察院根据全国人大《关于处理在押日本侵略中国战争中战争犯罪分子的决定》和毛泽东4月25日签署的《中华人民共和国主席令》分三批释放了免予起诉的1017名日本战犯。这次处理，虽然没有以特赦的名义进行，但实际上就是特赦。

新中国成立后，1954年颁布的第一部《宪法》曾规定过大赦制度。但毛泽东在给刘少奇的信中明确指出，这种赦免不是“大赦”是“曲赦”，即特赦。所谓大赦，一般指在特定情况下对在押罪犯无条件一律赦免，而特赦是针对特殊群体的有条件的赦免，即“改恶从善”的予以赦免。

为什么不对所有在押罪犯无条件进行一律赦免呢？这是因为，大赦是对之前生效判决的否定，是一个严重的事件，一般是在政权变动过程中才会发生。在政权稳定的时候不会发生这种事，所以除了1954年《宪法》规定了“大赦”，但实际上从没使用过。之后的三部宪法完全删除了这种规定。

值得注意的是，这次赦免对象包括普通刑事罪犯和战犯。据统计，当时战犯在在押罪犯中的比例是非常小的（约占0.04%）。单是针对战犯进行特赦，意义不大。把普通刑事罪犯作为特赦对象，不仅大大增加了特赦对象的数量，也让新中国的首次特赦具有了更广泛而典型的刑事政策意义。

按照毛泽东的建议，1959年9月8日，刘少奇主持召开中央政治局会议，讨论并通过了《中共中央关于特赦一批确实已经改恶从善的战争罪犯、反革命犯和普通刑事罪犯的建议》。9月14日，毛泽东代表中央提请全国人大常委会考虑该建议。9月15日，毛泽东邀集各民主党派、人民团体、文化教育界和无党派人士举行座谈会，通报并征求对特赦问题的意见。关于特赦条件，毛泽东说：“凡是改好了的，我们赦免。按照宪法，叫特赦，不是大赦。”关于为什么要实施特赦政策，毛泽东说：主要是又经过几年的发展，“人民自己站起来了，人民有神气了，问题是个人民问题”。实施特赦的条件业已成熟。

9月17日，朱德主持召开二届全国人大九次会议并通过了《关于特赦确实改恶从善的罪犯的决定》。当天，刘少奇发布《中华人民共和国主席特赦令》，宣布“对于确实改恶从善的蒋介石集团和伪满洲国的战争罪犯、反革命罪犯和普通刑事罪犯，实行特赦”。这是由毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德等党和国家领导人共同推动出台的新中国第一个特赦令。

为了更具体地指导各地执行特赦政策，当天还下发了《中共中央关于特赦罪犯的指示》，对特赦的具体步骤、方法、宣传以及特赦后的安置等作出详细规定。首次特赦，释放反革命罪犯和刑事罪犯12082名、战犯33名，另有389名获减刑。

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